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    杨霞:学懂用好新《档案法》,这些立法特点需掌握

    相关学习

    2021-06-09 11:18:16

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    全文字数:2200 字

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    新修订的《中华人民共和国档案法》,具有鲜明的时代特征,为新时代档案事业高质量发展提供了坚强的法治保障。从文本视角研读理解法律文本,把握其呈现出的立法特点,对于更好地学习、使用新《档案法》具有重要意义。
    文本主题特点

    显档案管理工作立

    文本内容结构按照“管什么—谁来管—怎么管—违法如何处理”框架展开。第一章明确“管什么”,开门见山指明了立法主旨,明确了档案管理的领导体制、管理原则、法律关系主体,以及相关的档案科技、档案宣传教育交流、档案事业社会参与等方面的政策;第二章明确“谁来管”,规定了各级档案主管部门、档案馆以及档案形成单位(机关、团体、企业事业单位和其他组织)的档案管理职权职责;第三章至第六章明确“怎么管”,对档案收集、归档、鉴定、保护、规划、监督检查等予以规范;第七章明确“违法如何处理”。这种结构安排体现了实践中档案工作的管理逻辑,充分诠释了档案管理工作立法的主题。

    档案业务和档案机构用语高频重现。通常,文本中某些词语重现频率越高,就意味着这些词语所指人物、事物、活动等越重要。新《档案法》文本中,出现次数排在前十位的动词是“利用”“规定”“管理”“服务”“开放”“移交”“整理”“保存”“建设”“保管”,它们多属于档案业务活动常用术语,由其构成的表示施事行为或受事行为的语句,紧密关联着档案管理活动,使档案法“言以行事”的法律规范功能得以实现。文本中出现次数排在前十位的名词是“档案”“国家”“档案馆”“单位”“企业”“机关”“组织”“主管部门”“事业单位”“团体”,它们多为机构名称,表明档案机构是文本话语语义指向的重要内容。这些高频词指向档案管理工作的业务和机构,很好地满足了档案法文本主题表达要求逻辑一致性和语篇连贯性的需要。
    制度创新特点

    增强国家档案管理制度的系统性

    档案立法的国家意志性体现得更明确。新《档案法》更强调“国家”作为立法行为主体的地位。如“国家”一词在文本中出现了48次,比原《档案法》增加了20次。此外,“国家治理”“国家推进”“国家鼓励(和支持)”等短语,均系第一次出现在档案法文本中,集中体现了新时代“国家”对档案工作实施管理的基本理念、态度、立场、意图与行为,明确有效地表达出档案立法的国家意志性。

    国家档案管理制度设计更加完备。新《档案法》规定,“国家档案主管部门主管全国的档案工作,负责全国档案事业的统筹规划和组织协调,建立统一制度”,并要求“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织,应当建立档案工作责任制,依法健全档案管理制度”,“档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立科学的管理制度”,档案服务企业等受托方“应当建立档案服务管理制度”。同时,提出了建立健全档案事业发展经费预算、档案安全风险管理与应急处置、档案信息化与电子档案管理、档案监督检查等更具系统性与协同性的制度规范设计,体现了新时代档案工作的新情况和新趋势,是对既有档案制度的补充和完善,从而使档案管理资源(人、财、物、技术、平台等)和档案管理行为(计划、实施、检查、反馈等)均纳入法治化轨道。

    强化对非公共机构及个人的档案行为的制度约束。新《档案法》对非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的、对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案及其保密、保管、征购、寄存、转让、出卖、赠送等行为,第一次设置专门条文予以规范;第一次明确鼓励社会力量参与档案事业建设,明确乡镇人民政府对基层群众性自治组织的档案工作实施监督指导,提出对非国有企业、社会服务机构归档范围予以规范指引等。这些制度安排,突破了既有档案法律法规仅规范国有档案管理行为的局限,反映出新《档案法》力求调整社会多元档案法律关系的立法意蕴,使之更具包容性和解释力。
    法律效力特点

    强化约束档案行政主体的管理行为

    法律用语传递的法律效力更有力度。法律文本是由具有法律规范特质的核心词语(法律术语、基本用语等)来构成整个文本的话语支柱,这些核心词语大致可划分为:一是赋予权利和设定权力的,如“可以”“有权”“享有”等;二是规定义务的,如“应当”“必须”等;三是限制行为的,如“不得”“禁止”“严禁”等。较之于原《档案法》,新《档案法》中此类用语大幅提高,如“可以”(表示授权许可或允许某主体实施某种行为)出现了19次,“应当”(表示依照职责履行应尽的责任义务或责成某主体实施某种行为)出现了45次,“不得”(表示不可以或不能够实施某种行为)出现了7次。此类法律核心词语的大量使用,更为精准地表达出档案制度及其法律效力程度,也更利于法律的准确理解和有效执行。

    文本话语集中指向档案行政主体的管理行为。新《档案法》的话语对象主要指向三类档案机构:档案主管部门、各级各类档案馆和档案形成单位。文本中虽也提及非国有企业、社会服务机构,但其并非话语主题(陈述内容的焦点)的施事对象,而是话语主题所指向的受事对象。文本主体(第八至五十一条)所提供的一套既定行为模式及其制度规范,其中90%的条文是在规范和约束前述三类档案机构的管理行为,因此其法律生效范围主要指向的也是这些具有行政法意义上行政主体资格的档案机构及其管理行为。这也使新《档案法》文本呈现出鲜明的档案行政主体管理行为保障法和促进法的立法特点。

    (作者系首都师范大学副教授)

    来源:《秘书工作》2021年第3期
    责任编辑:李梦雪
    编辑:刘伟   刘延霞  
    设计制作:许丹


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